Trasparenza, burocrazia e buonsenso.

Premessa

Chi segue la cronaca locale del pordenonese saprà che a Cordenons, in località Villa d'Arco, è in corso di costruzione una palestra polifunzionale il cui costo dovrebbe rientrare in un certo numero di anni grazie ai proventi dei pannelli fotovoltaici installati sulla copertura dell'edificio. Così l'opera è stata presentata al Consiglio Comunale, che ha dato il via libera dopo animate discussioni e forti perplessità (soprattutto da parte delle opposizioni) sulla reale autosostenibilità dell'investimento. A dire il vero, affermare che l'edificio “è in corso di costruzione” è un eufemismo, dato che il cantiere è attualmente fermo e non si sa quando potrà riprendere, anche a seguito degli immancabili contenziosi (con il progettista e con alcuni appaltatori), che contribuiscono a ingarbugliare la matassa. Allo scopo di fare chiarezza sull'iter realizzativo della palestra, che è apparso fin da subito incerto e confuso, il Consiglio Comunale decise di istituire una Commissione Speciale, incaricata di esaminare tutta la documentazione disponibile, registrare le dichiarazioni delle principali figure tecniche e politiche coinvolte e redigere una Relazione conclusiva da presentare al Consiglio stesso. La Relazione fu letta integralmente durante la seduta consiliare del 16 ottobre 2013, consegnando agli uditori una fotografia già piuttosto deludente delle capacità amministrative dei protagonisti. Tanto che, di lì a breve, si arrivò alla prima conseguenza politica: la defenestrazione dell'Assessore ai lavori pubblici. In seguito si venne a sapere che nell'importo di spesa a suo tempo preventivato non era compreso l'impianto di riscaldamento né l'attrezzatura necessaria al funzionamento dell'impianto. Anche il tipo di pavimento pare che venne scelto più seguendo criteri di economicità, piuttosto che badando alla sua reale funzionalità, tanto che le società sportive che dovranno utilizzare la palestra si sono espresse al riguardo in maniera fortemente critica. E' evidente che questi oneri, non inclusi nel preventivo di spesa iniziale su cui si basavano i calcoli di autosostenibilità dell'opera, conferiscono ormai definitiva concretezza alle perplessità a suo tempo manifestate. Tenuto conto anche del rilevante impegno finanziario che la realizzazione della palestra comporta (è già in corso di ammortamento un mutuo di 40 rate semestrali di circa 50 mila euro cadauna, per un onere complessivo stimato in circa 2 milioni di euro), e a beneficio della necessaria trasparenza, fu chiesto al Consiglio di diffondere la Relazione pubblicandone il testo sul sito web istituzionale del Comune. Intuibili ragioni di opportunità indussero l'attuale maggioranza a respingere tale richiesta, sostenendo che la pubblicazione integrale dell'atto non è obbligatoria ai sensi delle norme vigenti (vero, così com'è altrettanto vero che la legge non lo vieta: si tratta, per l'appunto, di una scelta politica). In ogni caso, si aggiunse a sostegno della propria posizione, la Relazione è un atto pubblico e chiunque può ottenerne copia chiedendola al Comune.

Il Paese che vorrei

Mi sono quindi ripromesso, da cittadino qualunque, di svolgere un esercizio di democrazia digitale, allo scopo di testare il reale livello di trasparenza dell'amministrazione comunale: chiedere via mail copia della Relazione (cfr. mail del 4/12/2013).

Nel Paese che vorrei le cose dovrebbero svolgersi più o meno così:

- Caro Comune, potresti farmi avere copia di quella tal relazione che è stata discussa e approvata in consiglio comunale?

- Caro Cittadino, poiché la tua è tecnicamente una “richiesta di accesso agli atti”, è necessario che tu ci restituisca (anche via mail), compilato e sottoscritto, il modulo che ti alleghiamo, assieme alla copia di un tuo documento d'identità. Ti chiediamo anche di illustrare brevemente le ragioni della tua richiesta. Una volta ricevuto il tutto, i nostri uffici valuteranno la richiesta e ti faremo sapere entro 30 giorni.

Risultati

Nella realtà, le cose si sono svolte in maniera piuttosto diversa, come potrà scoprire il lettore che abbia la pazienza di scorrere fino in fondo la burocratica corrispondenza che è riportata più sotto. In data 4/3/2014 finalmente il Comune mi ha trasmesso il documento richiesto, via PEC e in formato pdf (privo degli allegati). Dall'inizio della vicenda son passati soltanto tre mesi, giusti giusti (si noti che la risposta è arrivata entro i 30 giorni dall'ultima mia richiesta, quella infine validamente presentata, quindi tutto regolare). L'unico risultato che mi sento di evidenziare da questo ostinato ping-pong è aver verificato che anche a Cordenons le richieste di accesso agli atti possono essere trasmesse al Comune via mail e che tramite lo stesso canale si può ottenere risposta, senza per forza doversi presentare allo sportello. E' previsto dalla legge, eh, non che sia una benevola concessione ad personam. Tuttavia, questa possibilità non sembrava essere così pacifica: rintracciare le istruzioni sul sito del Comune è più impegnativo di una caccia al tesoro (e assai meno divertente) e il tenore delle missive municipali fiondate via PEC a tutto contribuiva, tranne che alla chiarezza. Trasparenza, burocrazia e buonsenso. Ciascuno tragga le proprie conclusioni sul peso che assume ciascuna di queste variabili nell'esercizio.

Il Paese reale

La mia esperienza nei rapporti con enti pubblici di ogni livello e latitudine mi portava a supporre che la richiesta, in prima istanza, non avrebbe ottenuto alcun riscontro. Mi sbagliavo. In questo caso la risposta fu rapidissima (cfr., più sotto, la mail del 5/12/2013). Certo, qualcuno fra i più maliziosi lettori potrebbe anche essere portato a considerare la reazione dell'Ente un energico tentativo di dissuasione... Rifuggendo dalle più malevole interpretazioni, ho cercato di chiarire le mie intenzioni (cfr. mail dell'11/12/2013), ottenendo però un nuovo rifiuto (cfr. mail del 20/12/2013): la mia richiesta, inviata via posta certificata non risultava conforme alle disposizioni del Codice dell'Amministrazione Digitale (più avanti scopriremo il perché). Mi si consigliava di recarmi allo sportello per compilare l'apposito modulo. Recalcitrante all'idea e cocciuto come solo chi mi conosce lo sa, ho verificato sfogliando il sito web del Comune di Pordenone che quell'Amministrazione prevede che la richiesta di accesso agli atti amministrativi possa essere inoltrata anche via mail e sono tornato alla carica (cfr. mail del 7/1/2014). Il 5 di febbraio l'Amministrazione mi ha comunicato per l'ennesima volta che la mia richiesta non risultava validamente presentata, facendo seguire, dopo qualche giorno, una descrizione dettagliata della procedura da seguire, con diverse opzioni (cfr. mail del 13/2/2014). Ho così finalmente realizzato che a impedire di prendere in esame la mia richiesta era il fatto che non avessi allegato alla mail una fotocopia di un documento d'identità. Ho allora rimediato il 15/2, autenticandomi inoltre con la Tessera Sanitaria (che funge anche da Carta Nazionale dei Servizi), tramite il lettore smart card a suo tempo fornito dalla Regione.

Allegati.

1. mail del 4/12/2013

“Chiedo con la presente copia della relazione finale della Commissione Speciale istituita con delibera n. 84 del Consiglio Comunale del 10/8/2013, e approvata nel corso della seduta del 16 ottobre u.s. (solo il testo integrale della relazione, senza eventuali allegati). Richiamate le disposizioni del vigente Codice dell'amministrazione digitale, vorrete cortesemente trasmettere in formato elettronico (pdf, doc, rtf) l'elaborato in parola al mio indirizzo di posta elettronica certificata: aurelio.barzan@postacertificata.gov.it In attesa di un cortese riscontro, ringrazio per la disponibilità e invio i miei più cordiali saluti.”

2. mail del 5/12/2013

“Gentile sig. Aurelio Barzan, in riferimento alla Sua PEC, pervenuta a questo Comune il 04/12/2013 con prot. 21192 del 05/12/2013, per darLe risposta vi è la necessità che specifichi se si tratti di richiesta di accesso agli atti di cui al capo V della l. 07 agosto 1990, n. 241 “Legge sul Procedimento Amministrativo” oppure di accesso civico di cui al d.lgs. 14 marzo 2013, n.33 “Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni”. Se è della prima specie, per permettere all’ufficio Segreteria Affari Generali- URP- detentore dell’atto di compiere la relativa valutazione deve indicare quale sia il Suo interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale chiede l’accesso, come stabilito dall’art. 22 della “Legge sul Procedimento Amministrativo”; si ricorda che non è possibile vi siano istanze di accesso preordinate ad un generico controllo sull’attività amministrativa. Se trattasi dell’altra modalità, si informa che l’accesso civico ha come riferimento il Segretario Generale, Responsabile della Trasparenza, e che la relativa disciplina prevede la pubblicazione, sul sito internet dell’Ente, dell’elenco dei provvedimenti degli organi di indirizzo politico (inteso come atto finale) e degli estremi relativi ai principali documenti contenuti nel fascicolo relativo al procedimento (la relazione che richiede è uno di questi documenti che formano il fascicolo del procedimento, che termina con la delibera del Consiglio la sola ad essere pubblicata). Per tale modalità, l’articolo 23 del medesimo decreto legislativo ne prevede l’aggiornamento ogni sei mesi: pertanto la pubblicazione dei soli estremi avverrà nel prossimo semestre. La risposta alla richiesta, in entrambe i casi, sarà data entro 30 giorni dal ricevimento da parte del Comune della sua integrazione che dovrà pervenire entro 10 giorni dal ricevimento della presente lettera. Se la sua integrazione non perverrà entro 10 giorni, l’istanza verrà archiviata con la conseguenza che sarà necessario presentare ex novo richiesta motivata dalla quale rincomincerà a decorrere il termine.”

3. mail dell'11/12/2013

“Ringrazio per la tempestiva e articolata risposta. Di fronte alla richiesta di inquadrare giuridicamente la mia domanda, confesso che provo un certo imbarazzo. Non essendo un esperto di diritto amministrativo, lascio volentieri questo esercizio a chi ne sa più di me. Se poi mi metto nei panni della massaia, mia vicina di casa, del conoscente pensionato o dell'amico operaio che lavora in officina, immagino quale senso di smarrimento possano provare se, nel loro rapporto con l'Ente Pubblico vengono messi di fronte alle obiezioni che mi sono state rivolte. Nella mia ingenuità, pensavo di aver posto una domanda semplice: ottenere copia di un atto ben identificato. Mi si informa che il d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33 “Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni” prevede la pubblicazione degli estremi relativi ai principali documenti contenuti nel fascicolo relativo al procedimento. Rileggendo la mia richiesta, pare agevole escluderne l'attinenza con la normativa in questione. Poiché mi si chiede di qualificare il mio interesse a ottenere il documento richiesto, proverò allora ad argomentare. La Relazione Definitiva della Commissione Speciale istituita con delibera n. 84 del 10 agosto 2013 è stata letta integralmente nel corso della seduta pubblica del Consiglio Comunale di Cordenons svoltasi il 16 ottobre 2013. In quella occasione ho seguito la lettura attentamente, per cui ne ho contezza. Ho anche preso appunti. Se avessi mantenuto l'abilità stenografica acquisita anni addietro, sarei stato in grado di trascriverne l'intero contenuto. Se avessi avuto con me un voice recorder, ottenuta l'autorizzazione del Presidente del Consiglio ne avrei registrata la lettura e ora, sbobinando la registrazione, raggiungerei il medesimo risultato. Disporre di una copia cartacea della Relazione (rectius: la mia richiesta riguarda la versione elettronica del documento) è del tutto assimilabile, di fatto, a ottenere degli appunti scritti in bella copia. Il mio interesse “diretto, concreto ed attuale”, si è manifestato compiutamente già nella mia presenza in aula, in quell'occasione. Allora, come oggi, è mio interesse di cittadino e contribuente conoscere nel dettaglio la sequenza cronologica dei fatti e delle decisioni relativi a un investimento pubblico rilevante (come pare configurarsi la realizzazione della palestra polifunzionale di Villa d'Arco) che è patrimonio di tutti, non già allo scopo di evidenziare eventuali profili di illiceità, per i quali semmai saranno chiamate in causa le competenti magistrature, ma per potermi formare un'opinione, sulla base di dati oggettivi, relativamente alle scelte politiche degli amministratori pro tempore attualmente in carica e che potrò essere chiamato a riconfermare nella prossima tornata elettorale. Immagino che disporre delle informazioni utili alla formazione di una coscienza politica che renda ogni cittadino più consapevole nell'esercitare il proprio dovere civico di partecipazione attraverso il voto sia una situazione giuridicamente tutelata. Da quando fu promulgata, la legge 241/90 venne abitualmente definita la legge della trasparenza amministrativa. Vi si stabilisce, tra l'altro, che: “L’accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, costituisce principio generale dell’attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione (...)”. Nel 1993 il Dipartimento per la Funzione Pubblica, allora retto dal professor Sabino Cassese, pubblicò il Codice di stile delle comunicazioni scritte ad uso delle Amministrazioni Pubbliche. Il documento nacque “nell'ambito di una più ampia riflessione sull'attuazione della legge 7 agosto 1990, n. 241”, che “annovera tra i suoi principi ispiratori la pubblicità (o conoscibilità) dell'azione amministrativa”. Verificato che lo Stato comunica spesso con i propri cittadini impiegando tecniche repulsive (come ebbe a definirle Cassese): “forme antiquate, espressioni rompicapo, che sembrano fatte apposta per allontanare il cittadino dalla casa comune”, emerse allora la necessità di acquisire uno stile comunicativo più efficace ed inclusivo. A vent'anni di distanza, con il pensiero ancora rivolto alla massaia, mia vicina di casa, al conoscente pensionato e all'amico operaio che lavora in officina, conviene osservare che questi cittadini non formulano “istanze di accesso preordinate ad un generico controllo sull’attività amministrativa”. Pongono domande, per conoscere informazioni utili alla formazione della propria coscienza civica. Cordiali saluti. ”

4. mail del 20/12/2013

“Gent.le sig. Barzan, spiace che la nostra tempestività e la disamina precisa della normativa sia stata interpretata come ostacolo alla richiesta, in realtà questo servizio intendeva esclusivamente procedere nei tempi e modi consoni ad offrire un servizio al cittadino nel rispetto delle norme vigenti. In riferimento alla sua P.E.C. del 12/12/2013, si evince che la SV. intenda avvalersi del diritto di accesso ai sensi della legge n. 241/1990 sul “Procedimento Amministrativo”, in tal caso la invitiamo, cortesemente, dato che la sua istanza formulata tramite mezzo elettronico non è corrispondente alla normativa vigente che Lei stesso ha citato, a presentare richiesta di accesso all’Ufficio Protocollo, che mette a disposizione il relativo modulo, indicandone la motivazione. L’Ufficio Segreteria è a disposizione per ulteriori eventuali chiarimenti. Cordialità. ”

5. mail del 7/1/2014

“In allegato alla presente trasmetto formale istanza di accesso agli atti per avere copia della Relazione Definitiva della Commissione Speciale istituita con delibera n. 84 del 10 agosto 2013. In risposta alla mia precedente mail certificata, codesto Ente mi ha invitato, da ultimo, a presentare richiesta cartacea all'Ufficio Protocollo, dato che la mia “istanza formulata tramite mezzo elettronico non è corrispondente alla normativa vigente”. Osservo a tale proposito che il vicino Comune di Pordenone prevede la possibilità per i cittadini di presentare la richiesta di accesso agli atti amministrativi anche via mail (cfr. il seguente link http://www.comune.pordenone.it/it/comune/in-comune/uffici/direzione-generale/settore-1/affari- generali/organi-istituzionali/consiglio/accesso-agli-atti-da-parte-dei-privati). Il Codice dell'amministrazione digitale, a cui ho fatto originariamente riferimento nella mia prima richiesta dispone all'art. 3 che “I cittadini e le imprese hanno diritto a richiedere ed ottenere l'uso delle tecnologie telematiche nelle comunicazioni con le pubbliche amministrazioni”, stabilendo altresì che “a decorrere dal 1° gennaio 2013, salvo i casi in cui è prevista dalla normativa vigente una diversa modalità di comunicazione o di pubblicazione in via telematica, le amministrazioni pubbliche e i gestori o esercenti di pubblici servizi comunicano con il cittadino esclusivamente tramite il domicilio digitale dallo stesso dichiarato, anche ai sensi dell'articolo 21- bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, senza oneri di spedizione a suo carico.” (art. 3bis, comma 4). Pur non essendo un esperto di diritto amministrativo, a una prima superficiale lettura delle disposizioni in materia le modalità operative in atto presso il Comune di Pordenone mi sembrerebbero corrispondenti alla normativa vigente. Tenuto conto che la mia richiesta può essere esaudita con l'invio telematico di un file pdf (ribadisco che mi è sufficiente il solo testo della relazione, con esclusione di eventuali allegati), non riesco francamente a comprendere quali siano le ragioni ostative all'uso della posta elettronica, tanto più che il recapito digitale da me fin dall'inizio indicato corrisponde a una casella PEC (aurelio.barzan@postacertificata.gov.it). Tengo a sottolineare l'assenza di qualsiasi intento polemico nella mia determinazione ad avvalermi dei mezzi telematici per colloquiare con la Pubblica Amministrazione. Come ognuno riconosce, si tratta infatti di un'esigenza ineludibile per rimanere al passo con i tempi, contribuire al recupero di efficienza e colmare il gap di competitività che ci separa dalle più avanzate democrazie d'Oltralpe. Confido che anche codesta Amministrazione possa convenire sulle finalità perseguite e ringrazio per la fattiva collaborazione. ”

6. mail del 13/2/2014

“Gent. Sig. Barzan, con riferimento alla corrispondenza intercorsa, questo Ufficio, a garanzia della trasparenza dell’attività istituzionale e del diritto di accesso agli atti, le comunica nel dettaglio quali sono le procedure per la presentazione delle istanze in genere e quindi anche per quella di accesso agli atti, in modo da permettere l’avvio della procedura di valutazione. Pertanto, con l’intento di farlo il più chiaramente possibile si riporta quanto segue (fonte D.P.R. 445/2000): l’istanza va sottoscritta direttamente dal soggetto interessato alla presenza del dipendente incarico; oppure l’istanza con sottoscrizione autografa (direttamente dal soggetto interessato) va presentata al dipendente incaricato, unitamente alla copia fotostatica non autenticata di un documento di identità del sottoscrittore; oppure copia dell’istanza con sottoscrizione autografa (direttamente dal soggetto interessato), unitamente alla copia fotostatica non autenticata di un documento di identità del sottoscrittore, può essere inviata per via telematica o fax; oppure (diverso dal precedente) se l’istanza è inviata per via telematica è valida se effettuata secondo quanto previsto dall’art. 65 del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82 (Codice dell’Amministrazione Digitale). Questo decreto prevede la sottoscrizione con firma digitale o equivalente; oppure l’utilizzo della identificazione con carta di identità elettronica o carta nazionale dei servizi o con altro strumento del sistema informatico di cui all’art 64 del medesimo decreto; oppure l’invio con propria casella di posta elettronica certificata che tra i suoi certificati deve avere, rilasciata dal fornitore della P.E.C., una attestazione che certifichi l’identificazione del soggetto titolare della e-mail, ma tale ultima possibilità citata non è riscontrabile perché è subordinata alla adozione di un provvedimento nazionale non ancora emanato e in fase di studio, al quale i soggetti certificatori che fornisco il servizio P.E.C. dovranno attenersi. Si rimane a disposizione per altri chiarimenti che dovessero rendersi necessari. ”